Eventos del SITEAL

Conversación con Javier Curcio

La inversión social en la primera infancia en América Latina

El 8 de Marzo de 2016, en el marco de los Eventos del SITEAL 1 Néstor López, Coordinador del SITEAL y Javier Curcio, Economista especializado en el análisis de la inversión social, conversaron sobre el documento "La inversión social en la primera infancia. Propuesta metodológica y análisis en países seleccionados de la región" 2 en el que se realiza una medición de la inversión social en la primera infancia (ISPI) en nueve países latinoamericanos.

Para comenzar nos interesa que nos cuentes ¿Qué implica medir la inversión que los países orientan hacia la primera infancia? ¿Qué tipo de información se utiliza? ¿Cuál es el tipo de lectura que se hace de esta información?

El marco conceptual que utilizamos para la medición de la inversión de los países en la primera infancia toma como referencia el Art 4 3 de la Convención de los Derechos del Niño. Allí se establece que los Estados tienen que garantizar hasta el máximo de los recursos disponibles para dar cumplimiento a  los derechos, en particular, los Económicos, Sociales y Culturales 4 que se vinculan con la niñez. Para la elaboración de este estudio nos concentramos en la primera infancia. Las preguntas de partida fueron ¿Cuál es ese esfuerzo financiero que están haciendo los países? ¿Cuál es el aporte que hace el sector público, el sector privado, la cooperación internacional para dar cumplimiento a los derechos de los niños durante la primera infancia? ¿Hasta qué punto y de qué manera la inversión financiera, los recursos públicos y los recursos privados fortalecen las políticas públicas orientadas a dar cumplimiento a esos derechos?.

Al colocar esta discusión en el marco de los Derechos, Económicos, Sociales y Culturales, la dimensión financiera es relevante porque los recursos que se necesitan para garantizar estos derechos son muy considerables. Garantizar el derecho a la vivienda, el derecho a una alimentación digna, el derecho a los servicios de salud y educación de calidad conforman un conjunto de derechos que son muy costosos. Es muy importante conocer el volúmen y el uso que se hace de estos recursos para garantizar el cumplimiento efectivo de estos derechos y para sostener su cumplimiento a lo largo del tiempo.

Para saber hasta qué punto los países están asignando el máximo de los recursos disponibles, se requiere identificar cuál es el esfuerzo financiero que están haciendo. Cuando nos concentramos en la primera infancia, nos enfrentamos a un conjunto de desafíos metodológicos. En primer lugar, la comparabilidad y la identificación de aprendizajes de cooperación horizontal entre los países. Por ello, intentamos desarrollar una metodología capaz de armonizar la información entre países sin perder la especificidad y la heterogeneidad de cada país. En los hechos, esto implicó construir nuevos indicadores.

Los antecedentes directos de este estudio se encuentran en los esfuerzos metodológicos realizados en Brasil, Sudáfrica, Estados Unidos a mediados de la década de 1990. A partir de la firma de la Convención Internacional de los Derechos del Niño los países latinoamericanos comenzaron a dimensionar los esfuerzos financieros orientados al cumplimiento de los derechos de la infancia. Existen experiencias de medición de la inversión social para la niñez en Uruguay, Paraguay y México. Para desarrollar la metodología que utilizamos en este estudio, tomamos como referencia a los trabajos desarrollados por la ICEFI 5.

Identificamos seis dimensiones para la construcción de la información buscando hacerla comparable y monitoreable a lo largo del tiempo. 

En primer lugar, nos concentramos en definir la franja etarea 6. Si bien, en términos generales nos concentramos en la primera infancia, tomamos la definición que utiliza cada país. 

La segunda dimensión se relaciona con la cobertura jurisdiccional 7, los niveles de gobierno que llevan adelante las políticas para la primera infancia. Hay países en donde las políticas están más centralizadas que otros, hay países federales, otros en donde el gobierno central tiene mayor presencia en el territorio. En relación con este aspecto buscamos construir el mapa del gobierno de las políticas públicas para la primera infancia. Nos concentramos en identificar los diferentes modos en que se consolidan las transferencias de un nivel de gobierno a otro, cómo se da en los hechos la articulación entre diferentes niveles de gobierno, en donde a veces uno transfiere los recursos y estos se ejecutan a otro nivel. Analizamos el financiamiento de las políticas tomando en consideración dónde y quienes las implementan. 

La tercera dimensión se relaciona con la base de registro de gastos 8. Trabajamos con la base de gasto devengado 9, el cual se reconoce  como el mejor momento de registro para el seguimiento.

La cuarta dimensión está vinculada con el universo funcional del gasto 10. Allí hay una discusión muy interesante, porque siempre hablamos de inversión social, es decir, la asignación de recursos que se resumen en la prestación de los servicios sociales. Sin embargo, desde la perspectiva de las estadísticas públicas, esa es una de las cuatro grandes funciones de los Estados. Las otras tres son: el gasto que se destina al funcionamiento del Estado, el gasto destinado a la prestación de servicios económicos y el gasto orientado al pago de servicios de deuda. Esas otras tres finalidades del gasto de los Estados, también afectan los derechos de la niñez y la primera infancia. En este primer acercamiento nos concentramos en el gasto social o la inversión social, pero sin perder de vista que el resto de las finalidades del gasto también se relacionan con el cumplimiento de los derechos de la primera infancia. 

La quinta dimensión se relaciona con la clasificación del gasto y las inversiones 11. Esto supone incorporar dos miradas (a) por grado de especificidad y (b) por clasificación funcional. La primera muestra con qué grado de direccionamiento esas políticas llegan a la primera infancia, es decir, hay gastos específicos como puede ser un programa de vacunación, un programa de entrega de leche, un programa de prestación de servicios médicos para los chicos de la primera infancia, o un centro de desarrollo infantil, que están orientados directamente a ese grupo de datos. Sin embargo, hay otros programas a través de los cuales los Estados aportan en forma indirecta al cumplimiento de los derechos de la primera infancia. Uno de los casos más claros son las una transferencias monetarias a la familias que tiene un fuerte impacto la niñez y la primera infancia a través del fortalecimiento de los recursos que recibe la familia. El mejoramiento de caminos, por ejemplo, podría considerarse como un gasto más amplio, donde toda la sociedad se beneficia pero la primera infancia está incorporada. Respecto a la clasificación funcional existen diez funciones que cristalizan el esfuerzo financiero que hace el Estado en la Primera Infancia, por ejemplo educación, salud, cuidado, nutrición, cuestiones que tienen que ver con la protección, desarrollo de condiciones de vida.

Finalmente, la sexta dimensión es la periodicidad 12. En este estudio se utilizó la información correspondiente al último año cerrado, en general fue el año 2014.

¿Esta información está disponible en los nueve países en donde se realizó este estudio 13? ¿Es información que generan los propios Estados? 

La situación es muy heterogénea y en general la construcción de la información no está suficientemente institucionalizada. Lo ideal sería establecer una medida de registro en cada una de las órdenes de pago. Eso no existe porque no está acordado así en el seguimiento habitual del gasto que realizan los Estados. El seguimiento se hace ex post tomando las cuentas públicas. Sobre el registro cerrado se reconstruye la clasificación. Este ejercicio es fácil de hacer en algunos países (incluso a través de la información que ofrecen por Internet), mientras que en otros la resistencia a difundir esta información es mayor, o tienen menos desarrollo tecnológico. Allí hay una doble desafío (a) identificar mejores registros contables, particularmente para el seguimiento de las cuentas públicas en las distintas fases de implementación de las políticas, y en segundo lugar, registrar la información de tal forma que permita identificar fácilmente cuáles son las políticas que están detrás de esos registros. Porque no necesariamente la forma en que se registran nos da cuenta rápidamente de cuál es la política que está detrás. Actualmente para realizar este ejercicio nos basamos en los distribuidores de gastos 14 y clasificadores de programas. Es un trabajo muy artesanal.

Hay países que incorporan en su ley de presupuesto un capítulo que busca vincular el presupuesto destinado a la niñez. Esto constituye un gran avance. En el horizonte deberíamos avanzar hacia extender a todos los países mecanismos de registro que nos permitan conocer facilmente el presupuesto destinado a los grupos poblacionales con mayor vulnerabilidad social. 

¿Cuáles fueron los principales hallazgos del estudio? 

El trabajo fue muy interesante, principalmente porque nos permitió discutir en una misma mesa con los distintos actores de los sectores sociales que implementan estas políticas, con las áreas de hacienda, o de presupuesto de los ministerios de economía que se encargan de financiar esas políticas. La discusión metodológica es en sí misma un gran aprendizaje en tanto permitió vincular actores que no suelen discutir juntos. En muchos casos esa discusión fue mediada por las oficinas de UNICEF, dejando en evidencia que las organizaciones de la sociedad civil y los organismos multilaterales pueden favorecer a superar esas desconfianzas.

Al hacer foco en el producto interno, la proporción de la inversión social que se dirige a la primera infancia en los nueve países seleccionados se extiende entre 0,5 puntos y 1,6 puntos del producto 15. Es decir, por un lado, el que más tiene, posee tres veces o más del que menos destina a este sistema. Por otro lado, la magnitud de los ingresos de los Estados es relativamente baja, representa a lo sumo el 1,5 del producto. En los países nórdicos la presión tributaria representa niveles que pueden alcanzar hasta el 50% o más del total del ingreso. Cuando observamos cuánto representa ese porcentaje en el total del gasto público 16 en la región latinoamericana, éste puede representar hasta un 9%. En relación con la inversión social total 17, se observó que entre el 3% y el 14% está dirigido a la primera infancia.

Cuando miramos ese esquema ajustado por lo que llamamos paridades del poder de compra 18, observamos que en términos per cápita hay países que invierten casi alrededor de 2300 dólares anuales por niño en la primera infancia y en el otro extremo países que están cerca de los 300 dólares. Esto implica una distancia de siete veces homogeneizada por la paridad del poder de compra. Hay que tener en cuenta que los países tienen un nivel de riqueza relativa diferente, que también tienen necesidades diferentes, cuestiones demográficas y costos de producción de servicios distintos, pero siete veces es una distancia que nos muestra un panorama muy heterogeneo. 

Encontramos que hay un fuerte acento en cuestiones relacionadas con la salud, las cuales en algunos casos se complementan con cuidado, atención y educación, por ejemplo, en los Centros de Desarrollo Integral o servicios similares. Estas son las grandes áreas que abarcan la gran mayoría de estas políticas, suelen representar en conjunto más del 50% del total del gasto en primera infancia.

Finalmente, registramos a las ayudas directas 19, es decir las transferencias monetarias entre las que se encuentran los programas de transferencia monetaria condicionadas y que incluyen la primera infancia dentro de los destinatarios de las políticas sociales. Su propósito central es que las familias cuenten con un ingreso mínimo para garantizar un cierto nivel de consumo y el cumplimiento de ciertos derechos. En el otro extremo hay algunas partidas presupuestarias con muy poco financiamiento: protección de derechos, por ejemplo. 

¿Existen parámetros para evaluar el nivel y la estructura de la inversión para la primera infancia? 

Para poder responder adecuadamente a esa pregunta, deberíamos contar con mediciones comparables. Este estudio es un paso en ese sentido. Actualmente en América Latina no tenemos un esquema de medición estandarizado que nos permita comparar la inversión social entre países. 

La comparabilidad internacional requiere acuerdos muy fuertes. Estamos trabajando para que la CEPAL y otros organismos internacionales que dan seguimiento a las cuestiones económicas, se involucren en estos procesos, colaboren en la identificación de indicadores comparables y en generar consensos para avanzar en su construcción. 

Hay otro tipo de ejercicios que tratan de identificar cuánto le costaría a los países garantizar los derechos de la primera infancia.

Los estudios que mencionás son de dos tipos: los costeos de la inacción que se preguntan cuánto le cuesta a una sociedad no haber invertido oportunamente en la prevención de ciertas enfermedades, o no haber invertido oportunamente en educación de calidad para los chicos en los primeros años de vida, o no haber invertido en sistemas de desarrollo integral temprano. Sobre esta línea hay los ejercicios, algunos que hizo la CEPAL sobre el costo del hambre 20, otros de costos de años perdidos por enfermedades catastróficas, otros en donde se mide cuánto se podría haber ahorrado si se hubiera invertido oportunamente. Además, están los costeos de brechas. Uno puede identificar el problema (el SIPI es una buena herramienta para hacer este tipo de análisis), las demandas sociales que están detrás de una franja de edad, cuáles son las respuestas que el Estado está dando respecto a ese esquema, y cuál es la brecha entre ambas. 

Por otra parte, hay una línea de trabajo que viene trabajando UNICEF Argentina sobre la incidencia distributiva 21. Estos estudios apuntan a comprender cómo las políticas inciden en la reducción de la desigualdad. Es decir, en qué medida la política pública favorece a generar una sociedad más equitativa. Busca medir la capacidad de las políticas públicas para reducir la desigualdad. A través de estas miradas, se indaga sobre la inversión pública en cada grupo poblacional, el nivel de consumo de las familias, los hábitos y comportamientos de la población para realizar una aproximación a la incidencia distributiva de las políticas públicas.  

Otra mirada es aquella que hace foco en la distribución de las potestades, cuáles son los organismos que se responsabilizan por el cumplimiento de los derechos de la primera infancia. En muchos países las respuestas de política se dan entre diferentes niveles de gobierno, esta perspectiva nos permite analizar financieramente este diálogo.

¿Cuáles son los próximos pasos? ¿Cuáles son los principales desafíos en el futuro inmediato? 

Creo que este estudio deja instaladas una serie de herramientas para generar una institucionalidad que permita completar el mapa de los esfuerzos financieros que hacen los Estados para garantizar los derechos de la primera infancia. Es una herramienta que, además, permite reflexionar sobre las políticas públicas necesarias para mejorar la situación de la primera infancia y garantizar el cumplimiento efectivo de sus derechos. 

Me parece que hay distintos ejes por los cuales este tipo de análisis podría avanzar. Por un lado, hay todo un desafío en términos de institucionalización, sostenibilidad y periodicidad de este tipo de estudios. La información no sirve de nada si no logramos identificar a través de uso cómo evoluciona el diseño de políticas públicas. El objetivo es instalar este tipo de metodologías en las áreas de hacienda, de programación económica, de coordinación de políticas sociales, de coordinación de políticas públicas en los distintos Estados, para lograr su institucionalización.

Ojalá tomemos el camino de México. Este país logró incorporar la variable "franja de edad" en las clasificaciones presupuestarias, esto es, incorporar a los niños, en este caso a los niños más pequeños en las discusiones presupuestarias. Los grupos de población más vulnerables no están suficientemente representados. Una forma de fortalecer y promover su representación es a través de la institucionalización de estos procesos presupuestarios. El desafío es maximizar el uso de esta información.

Respecto al rol que tienen los distintos actores sociales, creo que los centros de estudio, las universidades, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan el análisis de políticas públicas, tienen un camino importante para recorrer, por un lado, demandándole a los Estados que fortalezcan y favorezcan el acceso a este tipo de información, y por otro lado, proveyendo insumos para ampliar el alcance de estos estudios y realizar análisis en profundidad a partir de esta información.

Creo que este tipo de estudios promueven la participación, incluso de niños y adolescentes, y el reconocimiento y valoración de lo público. Además, creo que este tipo de estudios mejoran la transparencia del uso de los recursos, la rendición de cuentas por parte de los Estados, favorecen la gestión por resultados en la política pública, mejoran la forma de presupuestar, en este sentido creo que este estudio es un aporte. 

¿Qué porcentaje de la inversión social debería orientarse a la primera infancia? Teniendo en cuenta el panorama actual podemos decir que aún el Estado que más invierte es un Estado donde no están garantizados plenamente los derechos de la niñez, es decir, en ninguno de los nueve países en donde se realizó este estudio el nivel de inversión es adecuado al que es necesario. 

No soy muy proclive a establecer pisos de inversión en términos de producto, por varias razones. La menos importante es porque los estándares son móviles. Es muy distinto hablar de 1,5% de un producto per cápita de 15.000 dólares o 20.000 dólares por año. Cuando lo miramos en dólares por niño la brecha es enorme. Es una región tan desigual que es muy difícil pensar en un piso de inversión como porcentaje del PBI 22.

Por otro lado, aún dejando de lado esa discusión, ese piso muchas veces invisibiliza problemas muy importantes: por ejemplo, la equidad. Que el promedio de inversión como porcentaje del PBI sea 6% o 1,6% no implica que todos los niños reciban partes por igual. Corremos el riesgo de, a través de los promedios, invisibilizar la situación de regiones muy pobres. En promedio, la gran mayoría de los países latinoamericanos tiene ingresos medios, pero con hay muchos bolsones de vulnerabilidad. Cuando el problema es la distribución establecer un piso de inversión nos sirve muy poco.

Hay un tercer elemento, y es que el costo de prestar un servicio de protección social varía según diversas circunstancias, geográficas, culturales, climáticas, etc. En consecuencia, un país que invierte mucho menos que el otro no necesariamente presta servicios diferentes, por lo cual es necesario considerar estas diversidad a través de análisis contextuados. En este sentido, resulta más interesante establecer medidas relativas para conocer cuál es en promedio el esfuerzo que está haciendo cada sociedad en relación con su nivel de ingresos.

Hay que propiciar la ampliación del espacio fiscal, si la porción de la torta que financia el Estado no aumenta, se entra en un callejón sin salida. Así como también, para que el Estado sea un garante efectivo tenemos que dotarlo de recursos y para dotarlo de recursos tenemos que pagar impuestos. Esto nos lleva a otra gran discusión que hasta ahora no tocamos que son las reformas tributarias pendientes en América Latina. En la medida que mantengamos estructuras tributarias muy regresivas que recaigan con más fuerza sobre los que menos tienen, perdemos mucha potencia distributiva y allí se abre otra discusión ¿Quién aporta los recursos para ese espacio fiscal? ¿Cómo logramos los consensos para poder ir avanzando en ese proceso?.

Cuando planteabas hacia dónde se dirige la inversión, la salud aparece en primer plano, hablaste de un conjunto de políticas específicas de primera infancia ¿podrías ampliar este punto?

En este estudio trabajamos con los grandes programas o líneas programáticas 23. Lo que está atrás de esos grandes programas lo perdemos al pretender abarcar el universo. Aún esta limitación, podemos decir que encontramos un gran despliegue de los centros de desarrollo integral, los cuales combinan algunas prestaciones de salud con centros de atención primaria, algunas de ellas vinculadas a la comunidad a través de médicos comunitarios, con algunas áreas vinculadas a lo educativo, en general de tipo no formal, aunque esto depende de cada país 24.

Otro tipo de programas son los relacionados con el fortalecimiento de las prácticas de crianza 25 programas que buscan desarrollar las capacidades de las familias para mejorar la nutrición de los niños pequeños, aspectos relacionados con el cuidado, la prevención de enfermedades, etc. 26. De todos modos, esta es una respuesta incompleta porque en este estudio no indagamos las prestaciones que engloban estos programas presupuestarios. 

Hasta aquí nos concentramos en la dimensión cuantitativa de la inversión, pero ¿cómo evaluar la inversión social para la primera infancia en términos cualitativos?

Equidad, sostenibilidad, progresividad y efectividad de las políticas, son ejes para analizar cualitativamente la inversión social para la primera infancia.

Cuando pensamos en calidad de la inversión lo que buscamos es que se cumplan ciertos objetivos que tienen que ver con la programación de políticas públicas. Por un lado, está la preocupación por la sostenibilidad. Las políticas tienen un cierto ciclo y muchas veces se hacen inversiones y no logran dar frutos si no se sostienen a lo largo del tiempo. Muchos de nuestros países flaquean en la sostenibilidad y continuidad de sus políticas. Muchas veces los ciclos económicos llevan a que las políticas se interrumpan. Hay un aspecto que me parece muy interesante que es complementario a la mirada de equidad que tiene que ver con la sostenibilidad. Por otro lado, también es importante la efectividad y el cumplimiento de los objetivos para garantizar derechos. La discusión sobre la eficiencia tiene mala prensa pero no tenemos que perderla de vista, porque vivimos en un mundo con recursos escasos, donde tenemos que lograr maximizar los beneficios que surgen de esas políticas y asegurarnos de que esos recursos estén bien enfocados, que den respuesta a la demanda que efectivamente la sociedad tiene, que se organice de la mejor forma posible para garantizar derechos.

Un problema de relacionado con la eficiencia de la inversión surge cuando subestimamos los logros de una política. Los diagnósticos reduccionistas nos llevan, por ejemplo, a cerrar una universidad porque no es tan eficiente como el gasto en educación primaria. Hay que ser amplios en la mirada de cuáles son esos impactos y qué es lo que estamos logrando con esas políticas, cuáles son los objetivos, y cómo hacemos para lograrlos de la mejor forma posible. El estudio sobre el cual estamos conversando no resuelve este punto pero sí genera insumos para analizar el nivel de eficiencia de la inversión en primera infancia. 

Cuando hablabas de equidades e inequidades, generalmente lo hiciste relacionando la expresión territorial de las desigualdades sociales, pero entiendo que también esta información nos puede orientar en la equidad de la inversión social en términos de género. 

Sí, los presupuestos sensibles al género son antecedentes interesantes de clasificaciones heterodoxas del presupuesto o clasificaciones novedosas del presupuesto. Estas miradas se viene haciendo desde más o menos finales de la década de los ochenta, analizando el presupuesto desde una perspectiva de género, justamente con esta preocupación de identificar hasta qué punto las políticas públicas favorecen o no la disminución o la eliminación de las brechas de género en la sociedad. Creo que ahí hay una doble mirada que desde lo fiscal es interesante para tener en cuenta. Por un lado, se podría hacer una clasificación por género de presupuesto. Hay varias experiencias en América Latina, y también Europa que avanzan en ese sentido. A mí me parece que esa mirada también es interesante y podríamos complementarla desde el esquema que planteamos en este estudio. Creo que hay una mirada más profunda que también podría ser útil, que consiste en indagar no solamente en la proporción de niñas que van a los Centros de Desarrollo Infantil, o qué proporción de mujeres respecto a los varones recibió un esquema determinado de vacunas, sino también nos interesa saber en qué medida una política favorece, por ejemplo, la inserción adecuada de las mujeres en el mercado laboral, a través de la extensión de las licencias parentales o asignaciones familiares, por ejemplo. Hay una serie de políticas que tienen su correlato de presupuesto, pero a veces su peso en el presupuesto es más débil y son interesantes también para incorporar. Estas políticas son reconocidas porque favorecen el empoderamiento de las mujeres y su posición en el mercado laboral, y si bien a veces no son objetivos explicitados en estas políticas este tipo de estudios permiten analizarlas en este sentido. 

Respecto a la evaluación de una política social ¿qué lugar tiene que ocupar el tema del componente inversión?

Argentina establece, en el marco de la Ley  26.06127, un capítulo específico relacionado con la cuestión financiera y el cumplimiento del Art. 4° de los Derechos del Niño. A finales del año pasado se aprobó una Ley relacionada con la primera infancia que todavía no está instrumentada, pero en la que también se menciona el financiamiento, sin establecer un piso pero preocupándose por monitorear cuál es el esfuerzo financiero contemplado para las políticas de primera infancia.

Son discusiones complejas porque el monitoreo de la intersectorialidad y la integralidad desde el presupuesto es una tarea difícil, pero es muy interesante que los sistemas de evaluación y seguimiento de políticas públicas reconozcan esta preocupación y que exijan que las Secretarías de Hacienda aporten información útil para su monitoreo desde el punto de vista fiscal y financiero. El monitoreo de las políticas a través de indicadores de desempeño debe ir acompañado de indicadores que nos permitan evaluar el nivel de sostenibilidad, continuidad y progresividad de las políticas en términos presupuestarios.

¿Cuál es el rol del ámbito legislativo? ¿Qué experiencias conoces en la región que aporten a este debate?

Hay una iniciativa interesante que es “Parlamentarios/as en favor por la Evaluación” 28 que se está desarrollando a nivel regional con sede en Panamá que se nuclea a parlamentarios que trabajan en la mejora de estos sistemas de evaluación y que trabaja con este esquema.

En Argentina hay varios proyectos que están prosperando. Hay incentivos para avanzar en ese proceso. Un proceso que es muy complejo y que requiere muchos acuerdos. Lamentablemente, todavía estamos lejos de la meta. México, Chile, o Colombia son países de la región que se destacan por sus avances relacionados con la evaluación de políticas públicas. México incorpora la perspectiva de la niñez en sus discusiones presupuestarias. Es un ejemplo que tenemos que seguir de cerca.

La evaluación de las políticas públicas en Chile avanza también con mucha fuerza y creo que incorporar la cuestión financiera es muy importante. Hay muchas organizaciones que están trabajando en esta linea. La metodología que desarrollamos en este estudio es un aporte, un granito de arena para avanzar en este sentido. 

En relación con el ámbito legislativo, así como ocurre con la Ley Nacional de Educación, creo que es importante avanzar en el establecimiento de un piso de inversión para marcar prioridades en la puja distributiva. Me parece que en relación con la primera infancia este es un espacio vacante.

Efectivamente, el ámbito legislativo es un espacio importante para generar equilibrios macro fiscales, lo cual no implica déficit cero, sino déficit controlable. Es un espacio para armonizar y organizar los pisos de inversión en los distintos sectores. Nosotros en esta mesa estamos abogando por la primera infancia, pero en una mesa de al lado se aboga por los adultos mayores, en la de mas allá por los chicos con discapacidad, y en la tercera o la cuarta por otros temas. Todas esas demandas son atendibles y organizarlas tiene que ver claramente con el ejercicio de presupuesto público. Estoy de acuerdo con los pisos en relación con el total del gasto público, no estoy de acuerdo con los pisos de inversión como porcentaje del PBI, por todos los argumentos que ya mencioné.

Creo que una vez que definimos que esta sociedad va a invertir el 40% de su ingreso en políticas públicas, y que de ese 40% vamos a tener un  total de gasto público sostenible en el ámbito fiscal, ahí podemos establecer que el 20% va para la primera infancia, y que tanto irá para los adultos mayores. Me parece que establecer ese tipo de pisos es interesante y que estas son discusiones por las cuales es importante batallar. Las resistencias son muy fuertes. El tipo de ejercicio que estamos presentando acá son insumos necesarios para tomar definiciones en este sentido. Para defender si el piso de inversión tiene que ser del 20% o del 12% se necesita información, y creo que generar información comparada entre países, que nos permita conocer la evolución de estos indicadores y los avance en los distintos sectores, nos ayuda a organizar y a avanzar en este tipo de debates.

Para ir cerrando, ¿tuviste la oportunidad de comparar resultados de la región latinoamericana con otras regiones?

Sí, la OCDE 29 hizo un análisis sobre medición de inversión en niñez. Actualmente el BID 30 hizo un trabajo en el que se llevó a cabo una comparación de distintos países en relación con algunos países de Europa. Lo que encontramos es tenemos muchas diferencias al interior de la región pero el nivel de inversión que se relaciona con el producto es relativamente homogéneo con los niveles de la poca información que tenemos del mundo desarrollado. No hay grandes análisis sobre eso. Creo que parte de la explicación tiene que ver con estas otras discusiones que decíamos antes, una cosa es el 8% o el 9%  del producto medio de Latinoamérica y otra cosa el 9 o el 8% del producto medio de los países de la OCDE o de los países más desarrollados, y al interior de los países de la OCDE la variabilidad que uno encuentra entre las distintas regiones de Alemania, o España o de cualquier otro país con un nivel de desarrollo mayor, es mucho más baja.

Hicimos en algún momento ejercicios en otro tema, para identificar cuál es la distancia entre el producto geográfico que aporta la región más rica y más pobre de cada país: en Europa esa distancia es del 1,4, 1,5, 1,8, puede llegar a ser de 2. La región más rica de Alemania es dos veces más rica que la más pobre. En América Latina, esa distancia llega a ser casi 9 veces. La inequidad territorial es tan marcada en nuestros países, que es muy difícil analizar cómo el Estado puede aportar a reducir estas inequidades. Es decir, si nos centramos en los promerios, quizás las dos regiones sean similares, pero en América Latina la brecha es de 9 veces, y en Europa es una vez y media, o dos.

Notas

1 -

Los Eventos del SITEAL son reuniones globales que conectan a referentes de Latinoamérica para reflexionar sobre la situación socioeducativa en la región y brinda oportunidades para debatir junto al público sobre los principales temas de la agenda de primera infancia, educación y TIC, entre otros.

2 -

"La inversión en la Primera infancia en América Latina. Propuesta metodológica y análisis en países seleccionados de la región" es un estudio que tiene como objetivo promover el análisis de la inversión social orientada a la primera infancia en América Latina. En primer lugar, se presenta una propuesta metodológica que permite medir el alcance del esfuerzo, en términos de gasto, que realizan los Estados para garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de la niñez en los primeros años de vida. Luego se pone a prueba esta metodología, en un primer ejercicio de aplicación, en nueve países de la región.

3 -

El Artículo Nº 4 de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño establece que “los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”.

4 -

Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales son los derechos humanos relacionados con el lugar de trabajo, la seguridad social, la vida en familia, la participación en la vida cultural y el acceso a la vivienda, la alimentación, el agua, la atención de la salud y la educación.

5 -

ICEFI es el Instituto Centroamericano de Estudios Financieros que elabora investigaciones y análisis técnicos en materia fiscal en América Latina

6 -

El SIPI considera "primera infancia" a los niños y niñas entre los 0 y los 8 años de edad, incluyendo el período gestacional.
Sin embargo, para la elaboración de este estudio se tuvo en cuenta la definición de primera infancia tal como la considera cada país: Argentina de 0 a 5 años; Colombia de 0 a 6 años; Costa Rica de 0 a 7 años; El Salvador de 0 a 7 años; Guatemala de 0 a 7 años; Honduras de 0 a 5 años; México de 0 a 5 años; Paraguay de 0 a 8 años y Perú de 0 a 5 años. Para el cáculo de la inversión en educación, se excluyó la orientada a primaria. 

7 -

La cobertura jurisdiccional busca medir los esfuerzos financieros que realizan los Estados, incluyendo todos los niveles de gobierno (nacional, estadual o provincial y local).

8 -

La base de registro de los datos es el análisis de los gastos efectivamente realizados por los Estados, es decir, aquellos gastos ejecutados con base devengado.

9 -

La base de devengado refleja lo efectivamente realizado en el ejercicio fiscal (año) con independencia del momento en que se produce el pago o cobro.

10 -

El universo funcional del gasto consiste en la clasificación del gasto según las funciones de la administración pública. Se lo circunscribe al gasto social, aunque en algunos países se suman otras funciones con impacto en los derechos de la primera infancia (acciones de registro civil, justicia, etc.)

11 -

En la clasificación del gasto y las inversiones se utiliza una doble clasificación en clases y categorías. La primera refiere al grado de especificidad y clasifica los gastos en 5 clases, que van en grado decreciente de especificidad, desde los gastos específicamente dirigidos a la primera infancia, pasando por gastos dirigidos a otros grupos poblaciones no necesariamente vinculados a esta franja etaria en particular, hasta aquellos dirigidos a toda la población. La segunda clasificación corresponde al análisis según áreas temáticas o categorías del gasto. De acuerdo con este criterio, y teniendo en cuenta las clasificaciones adoptadas en los países de la región de América Latina y el Caribe, se proponen 10 categorías de gasto.

12 -

La periodicidad refiere al análisis del último año con información disponible, más algún año previo para poder comparar la evolución del gasto en el mediano plazo.

13 -

Los países que fueron seleccionados en el estudio son Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay y Perú 

20 -

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el 2007 publicó "El costo del Hambre: impacto social y económico de la desnutrición infantil en Centroamérica y República Dominicana" en el que se ha desarrollado una serie de estudios descriptivos y analíticos, y la estimación del costo económico que los distintos países están asumiendo como consecuencia de la desnutrición. Tales estudios y estimaciones apuntan a generar un espacio de conocimiento, desarrollo metodológico y transferencia de experiencias.

18 -

La paridad del poder adquisitivo (PPP por las siglas en inglés: Purchasing Power Parity) es una tasa de conversión que indica a qué tasa deben convertirse los valores en la moneda de un país para comprar la misma cantidad de bienes y servicios en otro país. Esta medida permite expresar valores monetarios de distintos países en términos de una misma canasta de bienes y servicios, eliminando así las distorsiones en el poder de compra generadas por las variaciones en los tipos de cambio de mercado. 

27 -

La Ley de Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes (26.061) en su título V hace referencia al financiamiento de la Ley. El Art. 69 alude a la institucionalidad que deberá garantizar la distribución justa y equitativa de las partidas presupuestarias y recursos nacionales, el Art. 70 a las transferencias, el Art. 71 a la transitoriedad y el Art. 72 a los fondos.

28 -

Se hace referencia al Primer Foro de Parlamentarios/as en favor de la Evaluación para el Desarrollo en América Latina y El Caribe. El mismo se inició formalmente en el Parlamento Latinoamericano (PARLATINO) bajo el lema “Evaluación, Objetivos de Desarrollo Sostenibles (SDGs) y Políticas Públicas en la agenda post 2015”, en la ciudad de Panamá, el jueves 17 y el viernes 18 de septiembre de 2015.

29 -

Fundada en 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) agrupa a 34 países miembros y su misión es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo. En el 2010 publica “Doíng better for children” el cual analiza a partir de diversas fuentes de datos el bienestar de los niños de países que integran la OCDE, particularmente en 6 áreas claves: bienestar material, vivienda y medio ambiente, salud, educación, comportamientos de riesgo y calidad de vida en las escuelas.

30 -

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es un organismo multilateral de crédito que presta ayuda financiera y técnica a los países de América Latina y el Caribe en situación de pobreza y desigualdad social, a través de préstamos, subvenciones, asistencia técnica e investigaciones. En el 2015 publica "Los Primeros años. El bienestar infantil y el papel de las políticas públicas" en donde propone, entre otras cuestiones que los gobiernos centren su atención en programas para mejorar la calidad de las interacciones entre adultos (padres, maestros, personal de los centros de cuidado infantil) y los niños y niñas. 

14 -

Para determinar la proporción de las erogaciones que benefician o tienen impacto en los niños y niñas en primera infancia en las clases de gasto no específicas deben utilizarse distribuidores de gasto. La selección de cada uno se realiza de acuerdo a la información proporcionada por las unidades ejecutoras de los distintos programas o iniciativas, o por las características de cada tipo de gasto (población objetivo, grado de focalización, tipo de beneficio, etc.).

15 -

La inversión total en primera infancia (ISPI) como porcentaje del PBI (Producto Bruto Interno) es, según el estudio "La inversión en primera infancia en América Latina", la siguiente: Argentina (2009) el 1,3% del PBI; Colombia (2013) 0,5% del PBI; Costa Rica (2013)1,5% del PBI; El Salvador (2013) 1,0% del PBI; Guatemala (2013) 0,9% PBI; Honduras (2013) 1,6% del PBI; México (2013) 0,8% del PBI; Paraguay (2013) 1% del PBI y Perú (2013) 1,6% del PBI.

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Se hace referencia a las transferencias de ingresos o subsidios a las familias para promover el desarrollo, la salud y permanencia en el sistema educativo de las niñas y niños y evitar la exclusión social de las familias en situación de pobreza; erogaciones destinadas a atender población en estado de emergencia afectada por desastres naturales, sanitarios y otros; y asignaciones familiares que complementan los ingresos provenientes del salario de los trabajadores, entre otros.

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La inversión total en primera infancia (ISPI) en términos de GPT (Gasto Público Total) según el estudio "La inversión en primera infancia en América Latina", la siguiente: Argentina (2009) el 3,9% del GPT; Colombia (2013) 2,1% del GPT; El Salvador (2013) 4,1% del GPT; Guatemala (2013) 5,2% del GPT; Honduras (2013) 6% del GPT; México (2013) 4% del GPT; Paraguay (2013) 3,6% del GPT y Perú (2013) 9,1% del GPT.

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La inversión total en primera infancia (ISPI) en términos de GPS (Gasto Público Social) según el estudio "La inversión en primera infancia en América Latina", Argentina (2009) el 6,3% del GPS; Colombia (2013) 3,1% del GPS; Costa Rica (2013)13,3 % del GPS; El Salvador (2013) 8,9% del GPS; Guatemala (2013) 9,4% del GPS; Honduras (2013) 14,1% del GPS; México (2013) 7,6% del GPS y Paraguay (2013) 6,8% del GPS.

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Para profundizar sobre el tema de la incidencia distributiva puede consultarse el documento publicado por UNICEF "Gasto Público dirigido a la niñez en América Latina y el Caribe: principales experiencias de medición y análisis distributivo".

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Las funciones a las que los Estados destinan mayor cantidad de recursos son, según el estudio "La inversión en primera infancia en América Latina", aquellas relacionadas con la salud, el cuidado y la educación. Argentina, Colombia, Costa Rica, Guatemala y México priorizan estas últimas funciones por sobre las actividades de salud, mientras que el resto de los países analizados invierten la relación. En todos los casos (a excepción de México) la suma de ambas categorías se sitúa por encima del 56% de la inversión en primera infancia, llegando a representar 81% del total en Paraguay, 72% en El Salvador y entre el 60% y el 70% en Argentina, Colombia, Costa Rica, Guatemala y Perú. 

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Considerando los montos equivalentes en dólares ajustados por PPP (paridad de poder de compra) el nivel de erogaciones por niño y por año son, según el estudio "La inversión en primera infancia en América Latina":  Argentina US$ 2295,2; Colombia US$ 376,3; Costa Rica US$ 1908,7; el Salvador US$ 560,0; Guatemala US$ 299,8; Honduras US$ 316,9; México US$ 1290,3; Paraguay US$ 398,4 y Perú US$ 1930,6.

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En los países considerados en el estudio "La inversión en primera infancia en América Latina", algunas de las principales políticas destinadas a la atención de las primera infancia en Centros de Desarrollo Infantil son las siguientes: en Argentina el Programa Creciendo Juntos, en Costa Rica la Política Red Nacional de Cuido y el Programa CEN-CINAI, en El Salvador los Centros de Desarrollo Integral (CDI) y Centros de Bienetar Infantil (CBI), en Guatemala el Programa Centros de Atención Integral y Centros de Atención y Desarrollo Infantil (CADI); en México los Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI) y los Centros de Asistencia Infantil Comunitario (CAIC); en Perú el Programa Cuna Más.

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En los países considerados en el estudio "La inversión en primera infancia en América Latina", algunas de las principales políticas destinadas al fortalecimiento de las capacidades familiares para la crianza de los niños y niñas durante la primera infancia son las siguientes: Argentina el Programa de Desarrollo Infantil Primeros Años, en El Salvador el Programa de Asesoría y Fortalecimiento de la Familia, en Guatemala el Programa de Atención Integral a niños y niña de 0 a 6 años, en Honduras el Programa de Bienestar Familiar y Desarrollo Comunitario, en México el Programa de atención a familias y población vulnerable, en Perú el Programa Cuna Más.

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Para mayor información sobre políticas integrales para la primera infancia puede consultarse el Cuaderno N° 09 de SIPI "Políticas integrales para la Atención y Educación de la Primera Infancia. Aportes a un debate en proceso".